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一个月内6市撤县设区 城市扩容热潮走向何处?

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芜湖市繁昌县将正式挂牌成为繁昌区,这对于繁昌县的居民来说,已期盼多年。6月初,芜湖市行政区划调整获国务院审批通过,芜湖市再撤销两县改为区,此轮区划调整后,芜湖市将下辖5区1市(无为市)1县(南陵),市区面积由1491平方公里扩张为2725平方公里,市区常住人口则至少增加57万人,突破200万总人口大关。

最近一个月来,包括芜湖在内,已至少有长春、成都、烟台、邢台、南通等6个城市撤县设区。城市规模扩大,吸引更多城市人口,辐射带动县域经济发展。近年来,“撤县设区”再度进入公众视野,成为中小城市扩容,推动经济发展的大动作。

然而,此轮撤县设区热潮或有降温之势。7月23日,国务院常务会议明确提出:要推进以人为本的新型城镇化建设,特别提到要加大以县城为载体的城镇化建设,提高县城承载能力。有学者认为,这意味着这一轮“城市扩容”节奏将出现调整,接下来撤县设区或将收紧,以平衡县域发展。

期望

给经济发展带来更广阔空间

“撤县设区”在芜湖已经酝酿多年。“区划调整传了几年,老百姓都盼着撤县设区。”在繁昌县政府部门工作的张宪(化名)告诉南都记者,尚未正式调整区划,一些新建设项目即将上马的“消息”已经在县里流传。“繁昌县并入芜湖城区后说要开建轻轨,以后到芜湖市里可能只需要几块钱。”

作为新规划的城区之一,繁昌县改区之后,县里的事权、财权都将收归市里,由市里统一规划基础设施建设。“公共设施建设、生态保护等,这些都将作为市里的重点工作推进。”张宪说。

对于老百姓而言,撤县改区,更意味着福利待遇的提升。张宪介绍,按照工资标准,城区公务员的年收入一直比县里的多近两万元,撤县设区后,公务员事业单位的工资待遇有望逐步向市里看齐。

对于城市而言,撤县设区或将给经济发展带来更广阔的空间。“县改区后,对于企业招商引资、人才引进的吸引力会增强。举一个简单的例子,毕业后让大学生去县里跟去市辖区,他们的态度可能就很不一样。招商引资也会有这样的考量,县改为区之后,企业会认为市场更广阔,做出相应的投资考量。此外,无论是公共服务还是交通建设,市里都可能会有所倾斜。”华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓打了个形象的比方,将县改成地级市的市辖区,有些像将一个原本相对独立的公司加入集团大公司统筹抱团发展,“对于副省级市或者地级市而言,空间体量能更好提升,而同时县又能获得更坚实的发展支撑。”林拓说。

南都记者注意到,以重庆为例,在2011年至2016年,曾相继撤销包括綦江县、碧江县在内的10个县改设新区。据民政部办公厅发布的《重庆撤县建区成效评估报告》显示,重庆多个新区GDP增速明显高于同期全市远郊区县的GDP增长速率。

现状

至少17城成为无县市

将经济强县划归为城区建设,扩张城市规模,吸引更多城市人口,辐射带动县域经济发展,近年来,各大城市“撤县设区”动作频频。在林拓看来,随着更多的城市发展壮大成熟,在中央明确强调区域经济发展一体化的背景下,近年来,县域独自发展的现象越来越少。“近20年来我国县级政区调整以撤县(市)改区为主,重点调整了在国家发展战略和国家级发展规划中具有重要地位的节点城市。”林拓告诉南都,过去撤县设区主要集中在直辖市、省会城市,随着城镇化的推进,近年来撤县设区则进一步向次中心城市扩展。

南都记者注意到,十九大报告明确提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”的建设目标,要求通过发挥城市群在优化空间布局和集聚生产要素方面的重要作用,来推动区域经济发展质量变革、效率变革、动力变革。2018年,国家发改委进一步明确将撤县设区作为推动新型城镇化建设的主要途径,以满足中心城市的城镇化和大型城市的建设用地。

在中央明确鼓励“撤县设区”的基调之下,这一行政区划改革走上了快车道。

据公开数据显示,2014年至2016年间,全国每年撤县设区平均达到近30起,数量明显增多。截至目前,全国已至少有17个城市成为“无县”市,除了北京、上海、广州、深圳、天津、南京、武汉、厦门、青岛、海口等一二线城市以外,三亚、珠海、佛山、烟台、莱芜、乌海、鄂州等地级市亦相继成为“无县”市。

民政部数据显示,2009年底,中国尚有1464个县,855个市辖区,2019年末,已缩减至1323个县,市辖区数量增至965个。过去十年间,全国共撤销了141个县,同期增加了110个市辖区。

背景

多省份县城等待设区审批

为推进城市化发展,依靠行政区划改革来扩张城市面积吸纳城市人口,长期以来主要依赖设立县级市或撤县设区两种路径。

20世纪80年代开始,我国城镇体系发展的战略确定为“严格控制大城市规模,合理发展中小城市,积极发展小城镇”,许多省份陆续实行“扩权强县”和“省直管县”改革,大量设置县级市。“自1997年国务院为保护耕地资源‘冻结’撤县设市后,撤县设区成为推进城镇化的主要手段之一,过去二十年间,撤县设区改革成为热潮。”中国社科院农村发展研究所所长魏后凯告诉南都记者。

2017年,国务院宣布“解冻”尘封近20年的“撤县设市”审批,国家发改委和民政部随后进一步明确推进新型城镇化建设重点任务:加快培育新生中小城市,稳妥有序增设一批中小城市,继续开展撤县设市、撤地设市,优化城市市辖区规模结构,稳步推进撤县(市)设区,增强设区市辐射带动作用。

这为新一轮城市化发展释放了新信号,越来越多的城市更积极地加入撤县设市、撤县设区的大军。据南都记者不完全统计,除上述地级市,陕西、四川、云南、广西、河南、山东、江西等多省份多个县城拿着“号码牌”,排队等待撤县(市)设区审批。

观察

新型城镇化道路:是撤县设区还是撤县设市?

值得关注的是,在城市的扩展进程中,国家层面曾收紧扩张政策。在学界看来,国务院暂停这一政策最主要的原因是地方政府把城市管辖范围的扩张、城市数量的增加、城市级别的提升当作城市化的指标来使用,导致市区农村人口比重过髙,城郊比例失调,城乡概念模糊。

林拓向南都记者坦言,过去有的地方确实出现造城、虚假城镇化等形式主义现象。林拓曾受委托赴全国对撤县改区改革效果进行评估。“个别地方匆忙地强行上马,还有个别地方县改区之前本身发展就乏善可陈,市里的政策扶持和资源倾斜力度又不大,设区之后多年过去了似乎没发生多少变化;还有的地方可能短期内改设的区过多,市里兼顾不过来。”

“过去撤县设区,导致了一部分特大城市过度膨胀,加剧了城市病的蔓延,但很多县改为区后却仍是县域的架构,未能真正带来县域经济的快速发展,未来撤县设区需要从严控制。”魏后凯直言。

中山大学教授李立勋则认为,撤县设区改革后县域收归地级市管辖,增加行政层级减低行政效率,财权和事权独立性减弱,抑制县域自主发展意愿,不利于县域经济发展。

在城市扩张中,如何避免走上过去“虚假城镇化”、形式主义的老路,真正提升发展质量?

林拓建议,这不仅必须对区划改革加强科学的论证评估,同时改区后,市级层面一定要加强统筹融合协调。“市里是不是切实将撤改之后的县纳入其统筹发展,是不是切实改善了老百姓的生活,是不是切实推动了地区高质量发展。”

事实上,国家层面已经注意到这些现象,近年来逐步提高“撤县设区”改革门槛,完善相关制度为县改区“把关”。如民政部去年12月即专门发布新的《行政区划管理条例实施办法》,对撤县设区前期申请条件、风险评估、后期效益评估作出明确规定。

林拓称,按照上述实施办法规定,撤县设区将更加科学化规范化法治化。但他也坦言,要真正保障改革效果,还有很多工作要做,不少机制要完善。林拓建议,应考虑将评估效果纳入绩效考核或加强问责,“真正促使地方政府加强后续统筹发展,更加谨慎地通盘考虑区域的长远发展。现在全国很多地方已经充分认识到,行政区划调整仅仅是前半篇,更重要的是做好区划调整后的后半篇文章,这是应该倡导和鼓励的。”林拓说。

值得关注的是,过去多年间,撤县设区与撤县设市作为两种推进城镇化的主要手段,长期以来呈现出此消彼长的特点。

7月23日,国务院常务会议明确提出,要推进以人为本的新型城镇化建设,特别提到要加大以县城为载体的城镇化建设,提高县城承载能力。在魏后凯看来,这是为下一轮收紧撤县设区,力推撤县设市释放了重磅信号。

“过去我们的城镇体系失衡了,表现为大城市不断膨胀,而一些中小城市和小城镇出现衰落,形成两极化现象,下一阶段要推动新型城镇化,必须采取撤县设市、撤镇设市等多种途径,加快设县级市的进程。”他建议,大中小城市和小城镇要协调发展,“在发挥中心城市辐射带动作用的基础上,我们需要更加重视中小城镇的发展,加快县城的发展速度。”魏后凯说。

采写:南都记者 蒋小天实习生 王凡 发自北京

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