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重点城市辖区数量揭秘,"县改区"适合所有城市吗

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(原标题:全国重点城市市辖区数量大揭秘,“县改区”适合所有城市吗)

一般来说,市辖区数量越多,中心城市的规模也越大。近年来,撤县(市)设区,成为了一些地级和地级以上城市扩大城市管辖空间和增加人口规模的重要途径。

在我国,哪些城市的市辖区数量比较多呢?

根据第一财经记者对包括直辖市、省会城市、计划单列市以及部分经济总量大市在内的39个重点城市统计发现,目前,全国共有12个城市的市辖区数量超过了10个,其中重庆最多,京沪津三大直辖市都是16个。武汉、成都、广州等大区中心城市拥有的市辖区数量也位列前茅。另一方面,在普通地级市中,唐山、齐齐哈尔的市辖区数量领跑。

12城市辖区数量超过10个

根据第一财经记者对包括直辖市等在内的39个重点城市统计发现,目前,拥有10个以上市辖区的城市共有12个,分别是重庆、北京、上海、天津、武汉、成都、西安、南京、广州、沈阳、济南和杭州。

其中,重庆拥有26个市辖区,总数在全国遥遥领先。重庆作为我国面积和人口总量最大的直辖市,总面积达到8.24万平方公里,人口达到3000多万,相当于一个中等省份,因此市辖区也比较多。其中,一些市辖区离主城区较远,比如万州区到重庆市区距离达到270公里左右。

今年5月召开的重庆主城都市区工作座谈会发布消息,重庆主城区要扩容,构建一个更大的“主城都市区”。扩容之后的“主城都市区”,将包括原主城9区,加上渝西地区12区,共21个区。主城都市区面积、常住人口、经济总量分别达到2.87万平方公里、2027万人和1.8万亿元。

再来看市域面积比重庆小很多的另外三个直辖市,北京、上海和天津目前城镇化率都已经超过了80%,这三个直辖市目前都已经进入到“无县时代”,且都刚好是16个区。

中部第一大城市武汉有13个市辖区,位居第五。成都以12个位居第六。西安、南京和广州均有11个。沈阳、杭州和济南都是10个。值得注意的是,市辖区超过10个的城市中,除了济南外,其余城市均是城区人口超过500万的城市,这也说明,市辖区越多,往往城区人口规模也越大。

另一方面,除了杭州和济南,其余10个城市要么是直辖市,要么是计划经济时代的大区中心城市,这也说明,这些大区中心城市集聚了更好的教育、医疗、交通、人才、产业等资源,城市发展基础好,城市规模更大。

值得注意的是,作为一线城市和超大城市的深圳,只有9个行政区。在9个行政区之外,深圳还有大鹏新区和深汕特别合作区。深圳本土面积只有不到2000平方公里,加入深汕合作区之后,深圳总面积达到了2465平方公里,仍是目前大城市和特大城市中市域面积最小的。

此外,近年来,随着人口向一二线大城市集聚,大城市扩张的过程中,也在纷纷将下辖的县市撤县(市)设区,进而做大做强中心城市平台。目前不少城市已经进入到“无县时代”,包括北上广深这四大一线城市,也包括了天津、南京、武汉、厦门、佛山等二线城市。

国家行政学院公共管理教研部教授竹立家对第一财经分析,一些大城市撤县设区,可以提高经济集约程度。从经济发展角度来讲,中国还是在加快城市化进程,特别是一二线城市,可吸纳的劳动力、人才、产业投资等方面,都具有天然优势。因此,一二线城市把下辖的县改区,对这些县是有好处的。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析,像一线城市城市规模超千万,邻近的一些县市如果改成区以后,有利于市域的统一规划,包括交通、产业布局、空间配置、土地的利用等。这样作为中心城市来说,土地和空间资源配置就大了,就有更多的回旋余地、更大的配置空间,“这是利大于弊,改区所需要支付的这个成本可以承受,而且收益大于成本。”

表:39个重点城市市辖区数量

县改区应当谨慎

相比直辖市、省会城市和计划单列市,普通地级市数量要少很多,这也说明,相比这些城市,普通地级市的城区规模普遍相对要小不少。

根据第一财经记者统计,有100多个普通地级市市辖区数量达到或超过3个。其中最多的是唐山和齐齐哈尔,均为7个。有8个普通地级市的市辖区数量为6个,分别是邯郸、张家口、汕头、包头、洛阳、桂林、鹤岗、鸡西。而像苏州、无锡、佛山、常州这些经济大市市辖区数量都只有5个。

这些普通地级市中,除了苏州、无锡、佛山等少部分二线城市外,大部分都是三四线城市。近年来,不光是一二线大城市,一些三四线城市也纷纷将下辖的县改区。比如,今年以来,烟台、邢台、芜湖等地都通过撤县设区,实现中心城市平台的扩大,提高城市能级。

不过,对于一些离市中心比较远的县是否改区,仍需谨慎研究。这其中,昆明市东川区曾因“无先例的逆向申报撤区设市”而广受关注,2018年,东川区提出撤区设市的设想,区民政局牵头开展撤区设市前期工作。近日,当地民政部门在答复网友时透露了区划调整的消息显示,当前,《东川区撤区设市工作实施方案》已上报完毕,但是东川区仍达不到撤区设市条件。

资料显示,1998年12月6日,国务院批准撤销地级东川市,设立昆明市东川区。城区面积5平方公里,距昆明市区140公里。2018年7月17日,东川区民政局在云南省人民政府网站上发布了关于举行《东川区撤区设市可行性调研报告》,东川撤区改市,有利于发挥东川比较优势,服务和融入国家和省市发展战略。

牛凤瑞说,近年来,撤县(市)设区被当作发展中心城市的一个重要举措,表面上,改区是为了扩大中心城市的空间范围,但是,离城市主城区比较远的地方改区以后,资源配置的权力小了,独立性大大降低,这样反过来不利于这些改区县市的发展。

竹立家认为,昆明毕竟是省会城市,有不错的带动能力,对吸引人才、投资,都会有一些基础。因此,东川未来的发展,还是要和昆明紧密结合在一起,发展前景才会更光明。如果撤区设市的话,在吸引人才、提升城市化水平方面还是会受到制约。

竹立家说,是否撤县设区,应该具体问题具体分析。一二线城市的县改区,对这些县是有好处的。但如果三四线城市或者经济发展水平不高的城市,把距离较远的县市改为区,对中心城区好处比较大,但对县和市好处不大,因为即使改成区,也会面临着发展能力、资金人才等不足的情况。

也就是说,是否改成区要看中心城区的辐射范围和带动能力。“要看带动能力。要看有没有客观的必要性。”牛凤瑞说,我国有些县就有一两百万人口,有足够的资源配置空间,这些县改成区,而且主城区离它距离又比较远,这样的改区只是名字改变,实际的经济联系并没有多少改变。“但是这个行政区划一调整,多大的成本?另一方面,改区后,它的资源配置权力受到限制,包括用地,项目的审批权限,一切都要经过市,弱化了发展的主动性。”

“一些三四线城市通过县改区,人为地扩大自己的辖区,其实原来那个县改成区后还是县,没有实质性的改变,农村还是占很大比重。”牛凤瑞说。

市辖区不断优化调整

另一方面,对一些城市来说,由于城镇化较早、市辖区较多,但每个区的人口总量不大,也有调整优化的必要。以伊春为例,伊春市共辖15个区,领导1个县,代管1个市。2019年7月13日,伊春市召开动员大会,宣读《国务院关于同意黑龙江省调整伊春市部分行政区划的批复》,撤销了15个市辖区,新设立了汤旺县、丰林县、南岔县、大箐山县和伊美区、乌翠区、友好区、金林区8个县区。

伊春之外,鹤岗、鸡西市辖区数量都达到6个,齐齐哈尔达到7个,阜新有6个。总体来看,东北不少以能源重化产业为主的城市,工业化和城镇化较早,过去城市规模在全国位居前列,但近年来,这些城市大多面临着收缩的局面。

继去年4月国家发改委官方文件中首次提及“收缩型城市”概念后,今年4月,发改委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》再度提到收缩型城市要瘦身强体。

在瘦身强体的过程中,对原有市辖区进行优化调整是一个重要内容。牛凤瑞认为,从城市发展规律来看,资源型城市随着资源枯竭,城市萎缩是一个不可避免的现象,如果政策上要让这些城市转型,那就要看有没有相应条件,没有条件硬要转型就只能财政支持,但是效果不会乐观。

“这种情况下,我们承认这种现实,用一个平常心态去看待这种现象,收缩型城市该收缩就收缩,因为人口少了,也不需要原先庞大的公共机关来提供服务。所以适当瘦身,包括削减一些街道、居民点都是可以考虑的。”牛凤瑞说。

不止是收缩型城市,一二线大城市在城市发展和扩张的过程中,将原有的主城区合并优化也时有发生,包括北上广都曾合并过原有的市辖区。比如广州,过去东山、芳村、萝岗原为老七区之一,后来先后因合并而撤销。

“这也是顺应经济发展的客观需求。”竹立家说,区划调整的最终标准还是要适应当地的经济社会发展需求,通过区划改变能争取提升当地经济社会发展的质量和实力。随着中心城市的扩大,城市轨道交通的建设,通过适当合并,提高管理和运行效率,城市运行效率高的话,城市发展的质量就高,人民得到的实惠就多。

表2:市辖区数量达到5个及以上的普通地级市

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