李旭红：新时期房产税定位的思考

2021年是我国“十四五”时期的开局之年，在多项税制改革之中，房产税又重新进入了人们关注的热点范畴。实际上，在过去的近20年间，总会间或出现人们关注房产税的相关信息，但是大多数都是一阵热点过去之后，并无实质上的变化。人们不禁要问一个问题，“十四五”时期房产税是否切实需要改革？如果改革又是基于什么原因的考虑，我们需要重新审视新时期房产税的定位及意义。

房产税有利于调节收入分配的不平等

收入分配的平等问题是我国经过了快速经济增长之后需要面对的现实问题，《中国统计年鉴》数据表明，我国的基尼系数在2019年达到0.465，高于许多国家的水平，收入分配平等的问题面对严峻的挑战。党的十九大报告中明确指出新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。税制需要满足经济社会发展的调节功能，因此，如何在新时期的税制设计及改革中有效地实现收入分配调节功能是我们需要研究的重要命题。

通常，提到收入分配调节，大家会自然而然地联想到所得税。在世界各国的税制设计中一直遵循着运用所得税来调节收入分配的目标，甚至通过超额累进税率去实现对高收入人群的征税，纠正在初次分配中的不平等。但是所得税也具有其难以触及的弱项，即难以对财产所得征税，仅有当处置财产的时候才涉及所得纳入征税的范畴。

举个例子，某投资者拥有多套房产，但是既不出售也不出租，仅是囤房，在这样的背景下所得税则难以对其征税以调节收入分配。因此，从世界各国采用综合税制进行有效调节的背景去看，许多国家的税制设计中均采用所得税加财产税组合方式以综合调节收入分配平等的问题。

房产税作为一种典型的财产税，具有调节收入分配不平等的功能。因为其在保有环节征收，长期征收，因此对于无工资薪金、劳务报酬等所得来源但拥有房产的人而言，其持有房产期间会涉及缴纳相关的税收。或许，人们会认为，当房产所有者在转让房产的环节其便形成了所得，需要缴纳相关的所得税，因此，不一定在保有环节征税去调节收入分配的不平等。

但是，这将会对于在转让环节收益的征税设计具有一定的挑战，过高的税负纳税人难以负担，但是过低的税负，则获得财产所得的人比获得劳务报酬所得的人税负低，不合理。在持有期间对于财产的征税如细水长流，可以均衡房产所有者的税收负担，并且税收能够与房产拥有者持有房产期间的收益联动征税，符合量能纳税原则。

因此，从调节收入分配平等的功能去看，房产税的改革并不应对于工薪阶层带来太大的影响，在制度的设计中必然会引入相应的减免调节机制去实现对于以居住为主要目的房产所有者的豁免，以实现着力于对拥有财富存量高的所有者征税的目标，而非着力于对于中低收入及拥有少量财富所有者的征税。这样，才能通过财产税的制度去弥补所得税制度的不足。

从社会的财富结构来看，确实有不少是拥有金融资本的高净值人群，但也有不少是拥有不动产的财富所有者。对于金融资本的高净值人群近年来通过加强对于资本利得的税收管理，已产生了一定的所得税调节效应，不过，不动产由于其不可移动性，财产征税会更为稳定，因此，房产税的改革便成为了必然的趋势。

房产税的征收有利于产业结构的调整

通常，提起房产税的征收，更多的纳税人会认为主要作用在于抑制房地产市场的过热。事实上，进入“十四五”时期我国的房地产市场已经逐渐走向平稳，一方面个人拥有的房产数量增多，人口老龄化问题更为凸显，房产投资者的投资热情下降；另一方面由于多地在限购及限价的双重限制下，投资者投资的便利性下降，交易量减少，房地产投资的理性增强，在这样的背景下，税收毕竟是间接调整的手段，因此，房地产在新时期征收的功能定位显然不能局限于对于房地产市场的调控。

税收对于产业调整的功能是在增强的。而新时期产业功能的重点应该与国家的产业转型相关。在“十三五”时期，我国经济快速发展，据统计，2020年我国GDP占世界经济的比重为17.1%，对世界经济增长的贡献率为30%。但是，也同时应该认识到，从经济的增加值角度看，我国有部分产业仍处于较低水平，在全球价值链的分配中，我们分享到的利益与一些发达国家相比仍存在距离。因此，“十四五”时期经济的高质量发展需要产业进行良好的布局。

从整体而言，我国将通过新旧动能的转换推动产业结构的调整及深度优化，数字经济、新科技、新材料等行业将发挥更为重要的作用。与之相比较的是，我国由于对土地财政的依赖，在过去近20年间，不少地方存在着对房地产行业的过度依赖，这也是一定时期内我国在产业调整上尝试努力的方向。我们既需要看到房地产行业对于经济的带动作用，维持宏观经济的稳定，同时，也需要看到长期对房地产过度依赖所带来的地方经济脆弱性问题。因此，新时期对于房地产税收政策的定位，并不在于要强着陆地冲击房地产市场，而是通过在保有环节房产税制度的调整，引导产业结构减少对传统行业的过度依赖，走向新兴、低碳具有更高技术含量的产业转型。

所以，基于产业结构调整的目标，新时期房产税的征收并不会带来房地产行业短期内的急剧变化，但从长期来看，由于房产税的征收会在限购与限价的基础上，进一步约束投资者对于房地产投资的过度热情，从而迫使经济结构尤其是地方经济结构积极寻求新的经济增长点，以形成更为长期的经济增长韧性。

据笔者调研发现，在一些经济发展较好的地区，由于其前期已形成了良好的经济积累及财政实力，在“十三五”时期阶段，数字经济等新的行业逐渐成为新的经济增长点，所以其房地产政策已进行调整，更多地通过有效控制房价以保障区域对人力资本的吸引力，从而推动形成更强的地方竞争实力。

房地产税有利于完善地方税体系的建设

从对世界房产税的跟踪来看，据统计，目前，在G20（二十国集团）成员国中，有17个国家普遍征收房地产税。2019年，从OECD（经合组织）的平均值来看，财产税占税收总收入的比重为5.61%，其中，由于房产税是财产税的一种，所以由此可以判断，房产税占税收总收入的比重是较低的。我国房产税的税收收入占比数据也近似，2020年我国房产税占税收总收入的比重仅为1.84%。

但是，从世界房产税的发展趋势去看，近年来部分国家有通过提高税率或扩大税基的方式增税的态势。一方面，对高价值房地产征收附加税。如英国自2018年开始对价值超过50万英镑（约合452万元）的住宅征收豪宅税；智利对纳税人的计税总价值超过670计税单位（每年依据通胀率调整，约为4亿智利比索，约合353万元）的全部房产征收累进附加税；土耳其自2021年1月1日起，对价值超过500万土耳其里拉（约合374万元）的住宅征收房产税。另一方面，通过提高税率的方式增税。如立陶宛自2020年1月1日起将不动产税最低税率从0.3%提高至0.5%；西班牙自2021年1月1日起将净财富税的最高税率从2.5%提高至3.5%。

由此可见，房产税的税收收入占总体税收收入的比重是有限的，其更大的作用在于满足地方财政收入的要求。由于房产税作为地方税种的核心属性，因此从税制的设计上应需要适当下放地方税权，由地方根据其经济发展的情况来决定房地产税的减免面积及设定低税率等。同时，既然是地方税的属性，也就为分步实施留下了空间。从我国区域经济发展的情况来看，地区间的差异是存在的。因此，选择一些区域试点对于稳妥推进房地产税的立法也是具有积极意义的。

与增值税等税种不同，作为一种完全的地方税，地方试点并不会对其他地区带来太大的影响，之前，我国也采用了地方试点的方式来推进房产税改革。有些专家建议海南及深圳先行试点，就地方财政收入而言，这两地并非是最为短缺的地区，但是，这两地有一个共性，即房产拥有者并不全在于当地的居民，有一部分来自全国各地，因此所产生的调节效应会覆盖面更广，效应分析更全面。但是，从满足地方财政收入的角度来看，无论是深圳还是海南，仅依靠房产税一种税收收入来源无法对地方财政的支出形成完全的保障功能，仍然需要综合的地方税收体系以及多种财政收入来源以保障。

总体而言，新时期经济社会的结构发生了变化，税制的调节着力点也要相应调整，收入分配的不平等、产业结构升级的内在需求以及地方财政实力的补充将进一步推动房产税改革及立法工作的加快推进。房产税，一种在税收结构中占比并不大的税种将有可能发挥不小的调节作用。

（作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授）